مترجم: آیسان نوروزی
مترجم شرکت آب و فاضلاب استان تهران
ویراستار: مجید رامشینی
کارشناس مطالعات و بررسیها اجتماعی شرکت آب و فاضلاب استان تهران
تابستان 1401
چکیده:
با تشدید کمآبی به دلیل تغییرات اقلیمی و افزایش جمعیت، نوسانات، و نابرابریها در دسترسی به آب، موضوع آب به شکل فزایندهای در دستور کار سیاستگذاری قرار گرفته است.
دستورالعملهای سیاستهای اقتصادی متداول از جمله خصوصیسازی، قیمتگذاری و حقوق مالکیت به دلیل عدم توجه کافی به سیاستهای آب و درگیریهای توزیعی مرتبط با آن با مشکل مواجه شده است.
در این تحقیق ویژگیهای متمایز اجتماعی و فیزیکی عرضه و تقاضای آب شناسایی و پیامدهای آن را برای سه حوزه اصلی سیاستگذاری آب مورد بررسی قرار میدهیم:
1- زیرساختهای تامین مالی،
2- قیمتگذاری،
3- اصلاح حقوق مالکیت.
وابستگی روز افزون به منابع آب زیرزمینی و تامین آب غیرشبکهای این چالشها را دوچندان و نیاز به بازاندیشی در اقتصاد آب و مقابله با چالشهای سیاسی را تقویت مینماید.
دستیابی به اهداف توسعه پایدار آب مستلزم نوآوریهای بنیادی و فنآورانه برای تامین، تخصیص و مدیریت آب، به علاوه تعهد سیاسی و مالی پایدار برای رسیدگی به موضوعاتی است که ممکن است مغفول مانده باشد.
مقدمه
کمبود آب همواره در رده خطرات جهانی قرار داشته و بیشترین نگرانی را برای سیاستگذاران و رهبران کسب و کار به همراه دارد (مجمع جهانی اقتصاد، 2019).
این نگرانیها ناشی از حقیقتی هستند. آب حقیقتا در بسیاری از نقاط دنیا کمیاب است و این چالشها بدون مداخله و اجرای قوانین هوشمندانه و با افزایش تقاضا تشدید و گسترش مییابد.
جمعیت جهانی که با کمآبی شدید مواجه است از 32 میلیون نفر در سال 1900 به 1/3 میلیارد نفر تا سال 2050 افزایش خواهد یافت. زیرساختهای آب نیز نتوانسته دسترسی همگانی به آب آشامیدنی سالم را فراهم کند.
در سال 2017، تقریباً 29 درصد از جمعیت جهان (بیش از 2 میلیارد نفر) به آب آشامیدنی سالم در خانه دسترسی نداشتهاند و 55 درصد نیز (بیش از 4 میلیارد) فاقد سیستم تخلیه فاضلاب بهداشتی بودهاند (سازمان جهانی بهداشت و یونیسف، 2019). در حال حاضر 4 میلیارد نفر در سال حداقل به مدت یک ماه در شرایط کمآبی به سر میبرند.
از طرفی آلودگی نیز این خطرات را به دلیل وجود جریانهای کنترل نشده فاضلاب، روانابهای کشاورزی، آلایندههای نوظهور و مشکلات اساسی در سیستم تخلیه فاضلاب بهداشتی، تشدید میکند.
در دهه گذشته، خشکسالیهای شدید، شهرها را در آستانه خشک شدن قرار داده و خطرات سیستماتیک با پیامدهای اقتصادی را به همراه داشته است. از آن جایی که فعالیت اقتصادی و زندگی انسان به آب وابسته است، این جریانها تاثیرات با اهمیتی در سیاستهای اقتصادی دارند که در ادامه مورد بررسی قرار میگیرند.
رویکردهای سیاستگذاری مسایل مربوط به کمبود و کیفیت آب
سه مرحله را میتوان در رویکردهای سیاستگذاری مسایل مربوط به کمبود و کیفیت آب مشاهده نمود.
در مرحله اول، در نیمه دوم قرن بیستم، سیاستها درخدمت انجام پروژههای بزرگ، متمرکز و پرهزینه تامین آب همگانی قرار داشت و نزدیک به 45000 سد بزرگ برای رفع نیازهای آب و انرژی ساخته شد. با این حال، در دهه 1990، شواهد نشان میداد که تغییر و تحول بنیادینی در راه است.
چنین پروژههایی به دلایل مختلف زیست محیطی و اقتصادی روز به روز بر مشکلات میافزود.
در مرحله دوم، در آغاز قرن جدید، فشار فزایندهای برای تلقی آب به عنوان یک کالای اقتصادی و تابع قوانین عرضه و تقاضا، که با قیمتها و سیگنالهای بازار اداره میشود به وجود آمد.
با وجود مقاومتهای سیاسی در برابر چنین رویکردی، سیاستگذاران به شدت تحت تاثیر کتب و نوشتارهای علم اقتصاد برای رسیدن به «کارآمدی» به عنوان راهحلی بهینه قرار گرفته بودند.
در این سیاق، قیمتهای متنوع آب منعکسکننده هزینهها و حقوق مالکیت برآمده از نوسانهای عرضه و تقاضا است که موجب استفاده کارآمدتر از آب میگردد.
از اینرو ایجاد بازارهای آب و قیمتگذاری، اولین اقداماتی بود که انگیزههای مالی مناسب برای افزایش درآمد به منظور تامین هزینههای سرمایهگذاری در زیرساختهای ذخیره و توزیع آب را ایجاد کرد.
در این رویکرد، قیمت آب را میتوان توسط بازار حقوق آب قابل معامله تعیین نمود و سیاستگذاران را برای ایجاد سقفی در مصرف آب، حقوق توزیع و امکان تجارت آن مجاب نمود.
در این مرحله، مالکیت خصوصی نیز اغلب به عنوان بخش مهمی از پیادهسازی راهحلهای بر آمده از متون اقتصاد در نظر گرفته میشد.
با این حال، در سال 2010، در پی تجارب ناموفق به دست آمده، انگیزهها برای رفع چالشهای آب با «دریافت قیمتها و حقوق مالکیت» کاهش یافت.
«جنگهای آبی» بر سر خصوصیسازی در کوچابامبا در سال 2002، کسانی را که خصوصیسازی را بهعنوان راهحلی برای کمبود و کسری سرمایه ترویج میکردند، محکوم کرد.
چالشهای مربوط به قیمتگذاری و اصلاح حقوق آب نشان داد که اصلاحات اقتصادی بدون طراحی دقیق به سرعت تحقق نیافته یا ماندگار نمیشوند. بازارها و قیمتگذاری به عنوان خدمتگزار حاکمیت و مقررات صحیح، مشمول مبارزات سیاسی شدید و چالشهای فنی شدند. ناظران اکنون بحرانهای آب را به عنوان بحرانهای حاکمیتی قلمداد میکنند.
حوضه آبریز موری-دارلینگ استرالیا
حوضه آبریز موری-دارلینگ استرالیا نمونهای است که این تغییر تفکر را عیان میکند. در سال 2003، اکونومیست “جایزه برتر برای مدیریت خردمندانه آب” را به استرالیا اعطا نمود و تمهیدات انجام شده در حوضه آبریز موری-دارلینگ را به عنوان “بهترین نمونه تجارت و کسب و کار عملی” مورد تحسین قرار داد.
اصلاحات حقوق آب استرالیا و ایجاد بازارهای آب پر جنب و جوش در موری-دارلینگ، دستآوردهای قابل توجهی به بار آورد. اما در سال 2010، اکونومیست در اظهار نظری جدید اینگونه عنوان کرد: “اکنون به وضوح مشخص شده که آب موری-دارلینگ بیش از حد تخصیص داده شده است”.
در سال 2019 نیز، اخبار مهمی در استرالیا درباره کشته شدن ماهیها منتشر شد، که یکی از عوامل آن کمبود جریان آب در رودخانه دارلینگ بود که باعث شد “اکونومیست” بر اساس اجماعی علمی، با وجود بازار آب فعال حوضه آبریز موری-دارلینگ اذعان کند که «به طور کلی این حوضه آبریز هنوز پیشرفتی واقعی از خود نشان نداده است».
یک مقاله ویژه نیز در سال 2019 در وال استریت ژورنال اصلاحات سیاست و تجارت استرالیا را آزمایشی شکست خورده در میان مناقشات فزاینده در نیو ساوت ولز خواند. بر این اساس معلوم شد که تلاشها برای کارآمدی و بهرهوری در این زمینه کافی نبوده است.
تجربه استرالیا نشان داد که برای رسیدن به عدالت و برابری و سایر اهداف مطابق با سیاستها، نیاز به برنامهریزی و حکمرانی بهتری وجود دارد. بنابراین میتوان گفت که به طور قطع مرحله دوم به پایان رسیده است.
مرحله جدید برای نقش آب در اقتصاد
در حال حاضر ما در آستانه مرحله جدیدی (مرحله سوم) هستیم. یکی از وظایف این مقاله ترسیم خطوط و پیامدهای آن برای سیاستگذاری اقتصادی است.
چالشهای پیش رو نه تنها آسانتر از دهههای گذشته نیستند بلکه فوریت و شدت بیشتری نیز پیدا نمودهاند. اقدامات جهانی در پاسخ به این چالشها رو به افزایش است. شاید ویژگی تعیینکننده این مرحله درک و آگاهی دیرهنگام این موضوع باشد که چالشهای آبی ذاتاً چند وجهی هستند.
بحرانهای آب از سوء مدیریت و نبود قوانین، حقوق و اهداف مناسب رنج میبرند. چالشهای مالکیت، سرمایهگذاری، قیمتگذاری و تخصیص نیز میبایست مورد توجه قرار گیرد. اما این کل ماجرا نیست.
سیاستگذاری و حکمرانی نیز نقش تعیینکنندهای دارد.
اگر نقش سیاستگذاری بیش از حد در آب پررنگ باشد، باید پرسید که آیا عوامل فیزیکی، اجتماعی و در واقع اقتصادی خاصی وجود دارد که نقش پایدار سیاستگذاری را در مباحث مربوط به آب توضیح دهد.
چالشهای مشابهی نیز برای افرادی که به دنبال اجرای سیاستهای اقلیمی استدلالی- اقتصادی هستند وجود دارد. سیاستهای اقتصادی که به منظور تخصیص و مدیریت آب اعمال میشوند باید با در نظر گرفتن عواملی که مستلزم یک استراتژی سیاسی و تلاش هماهنگ برای پرداختن به ویژگیهای متمایز فیزیکی، اجتماعی و اقتصادی آب است طراحی شوند.
مقالاتی که در این زمینه از بخش سیاستگذاری اقتصادی مجله آکسفورد گردآوری شدهاند قصد دارند چگونگی و چرایی تلاش سیاستگذاری اقتصادی برای رسیدگی به چالشهای مدیریت آب، استخراج درسهایی از تجربیات و تحقیقات جهانی، و کشف فرصتها و محدودیتهای نوآوریهای نوظهور در فنآوری، امور مالی و حاکمیتی را مورد بررسی قرار دهند.
چه ترکیبی از ساختارهای سازمانی، انگیزههای اقتصادی، استراتژیهای سیاسی و تغییرات در رفتار انسانی میتواند برای تعریف بهتر این مشکلات و تحت کنترل درآوردن آنها کارساز باشد؟
این مقالات همچنین پیامدهای دو روند اصلی که اقتصاد آب را تغییر میدهند را ترسیم میکند.
اول این که، وابستگی به آبهای زیرزمینی به طور چشمگیری افزایش یافته است. استفاده از آبهای زیرزمینی از سال 1960 تا 2000 بیش از دو برابر شده است.
آبهای زیرزمینی 33 درصد از کل برداشت آب را تشکیل میدهد و منبع اصلی آب برای بیش از 2 میلیارد نفر را فراهم میکند.
افزایش چاههای خصوصی با هرج و مرج رو به روست و به همین دلیل پمپاژ ناپایدار آبهای زیرزمینی میتواند منجر به کاهش سطح آبهای زیرزمینی شود و جریانهای زیستمحیطی و عملکرد اکوسیستمهای آب شیرین را مورد تهدید قرار دهد.
تنوع تغذیه آبهای زیرزمینی و مشکلات آلودگی، حتی در مناطقی که حجم ذخیره آب زیرزمینی جز نگرانیهای اصلی آن منطقه نیست نیز مدیریت پایدار آب را با چالشهای جدی مواجه میکند.
این روندها، مشکلات فیزیکی و در نتیجه سیاسی و اقتصادی متفاوتی را در مورد آبهای سطحی در پی دارد. روند دوم هم با روند اول در ارتباط است.
برخی مناطق روستایی و حومه شهرها در کشورهای جهان سوم به منابع آب لولهکشی دسترسی ندارند و این خلا با منابع آبی لوله کشی نشده از منابع آبی ثابت (مانند چاههای خصوصی و پمپهای دستی) گرفته تا فروشندگان سیار (مانند کامیونهای تانکر و آب بستهبندی شده) برطرف میگردد.
برخلاف آب لولهکشی، این منابع آبی، شبکهای نیستند و مقیاس محدود اقتصادی با تقاضای کم و متغیر را نشان میدهند (که از این پس به عنوان «تامینهای آب غیر شبکهای» توصیف میشوند).
سیاستگذاری عمومی سرمایهگذاریهای غیرشبکهای را در نقاط آبی خاصی، بیشتر در بافتهای روستایی با کمترین هزینه انجام دادهاند.
از آنجایی که پراکندگی سازمانی منجر به نگهداری ضعیف از این نقاط آبی شده است، ارزش آنها برای مصرفکنندگان کم است و در نتیجه پرداختهای نامنظم یا بدون پرداخت آب بها و خرابیهای بیشتری را رقم میزند.
این روندها با هم ویژگیهای فیزیکی و اجتماعی متفاوتی از الگوهای غالب آبهای سطحی ذخیره شده و تصفیه و تحویل از طریق شبکههای آب لولهکشی را تشکیل میدهند.
سایر بخشهای مقاله
در بخش دوم مقاله به عواملی که تخصیص و مدیریت آب را دشوار میکنند پرداخته و پیامدهای آن برای استراتژیهای سیاسی را نشان میدهیم.
در بخش سوم سه حوزه اصلی سیاستگذاری اقتصادی یعنی زیرساختهای آب، قیمتگذاری و اصلاح حقوق مالکیت که به بررسی حوزه مدیریت آب برای بهرهگیری از پیشرفتها در سیاستهای اقتصادی، و بالعکس میپردازد را مورد بررسی قرار میدهیم.
در بخش چهارم نیز پیامدهای فنآوریهای جدید، مدلهای مالی و نوآوریهای حاکمیتی برای آینده آب و سیاستهای اقتصادی را تصریح مینماییم.
ریشههای اقتصادی کمبود آب
سیاستگذاری برای مقابله با کمبود آب هم به عرضه و هم تقاضا و هم به تعامل بین این دو میپردازد. هدفهای مرتبط با آب در حوزه اهداف توسعه پایدار (SDGs)، ماهیت چند بعدی چالشها و تمرکز دولتها، سیاستگذاران و بخش خصوصی را روی این موضوع نشان میدهد:
• تامین آب و ایجاد سیستم فاضلاب،
• تضمین کیفیت آب،
• کاهش اثرات کمبود آب.
این موضوعات همچنین شامل
• مدیریت یکپارچه منابع آب،
• حفاظت از اکوسیستم
• و همکاریهای بین المللی برای رسیدگی به اثرات خارجی و تعارضهای مرتبط با ارتباطات پیچیده هیدرولوژیکی و اقتصادی میگردند.
راهحلهای عرضه محور و سدسازیهای عظیم مناقشه برانگیز حاصل از هزینههای محاسبه نشده و سودهای به دست نیامده، باعث ایجاد فشار در سمت مدیریت تقاضا در قالب قیمتگذاری و حقوق مالکیت، به عنوان جایگزینی مقطعی برای زیرساختهای پرهزینه جدید میشود.
فشار مداوم در این مسیر به سمت مدیریت آب با درک این موضوع صورت گرفته است که چالشهای مدیریت آب از مشکلات آب در ارزشگذاری و مدیریت ناشی میشوند.
پیشرفت در زمینه سیاستگذاری مستلزم درک روشنی از ویژگیهای متمایز فیزیکی، سیاسی و اقتصادی است که مشکلاتی بر سر راه اقدامات گذشته ایجاد نمودهاند.
چرا ارزشگذاری و مدیریت آب دشوار است؟
بحران آب از ویژگیهای فیزیکی، اجتماعی و اقتصادی عرضه و تقاضا ناشی میشود که ارزشگذاری و مدیریت آب را دشوار میکند.
آب شکلی از سرمایه طبیعی است که هم ذخایر آبی (یعنی سفرههای زیرزمینی و حوضههای رودخانهای) و هم جریانهای آبی اکوسیستمی (یعنی آبهای زیرزمینی و آبهای سطحی) را شامل میشود.
منابع آب میتوانند هم تجدیدپذیر (مانند آبهای سطحی) و هم تجدید ناپذیر (مثل برخی از اشکال آب زیرزمینی) باشند. ما در اینجا پنج ویژگی کلیدی که معرف نسخههای معمول اقتصادی برای سیاستگذاری آب هستند را شناسایی میکنیم، سه ویژگی برای عرضه و دو ویژگی برای تقاضا.
الف) در بخش عرضه:
1) سیال بودن آب، محدود کردن و اندازهگیری آن را دشوار میکند.
2) تنوع آن، اندازهگیری و تخصیص همگانیاش را دشوار میکند.
3) سنگینی آب باعث میشود که ذخیره و حمل و نقل آن، هزینه زیادی داشته باشد.
ب) در بخش تقاضا:
1) آب کاربردهای متعددی دارد که مقایسه ارزش آب با کالاهای خصوصی و عمومی را دشوار میکند.
2) بسیاری از این کاربردها بی رقیب هستند.
در نتیجه، اقتصاددانان مدتهاست متوجه شدهاند که «مفاهیم اقتصادی بازارمحور از اهمیت تحلیلی محدودتری برای توضیح و ارزیابی رفتار شرکتهای تولیدکننده و مصرفکننده آب نسبت به سایر زمینههای اقتصادی برخوردار است».
اول اینکه آب سیال است: جاری میشود، تراوش میکند و تبخیر میشود.
در طول این فرآیند کیفیت آن تغییر میکند. در واقع از یک مولکول آب استفادههای متوالی و متعددی میگردد.
به عنوان مثال، برخی از شهرها در حال تصفیه فاضلاب برای استفاده مجدد از آب در فضای باز (غرب ایالات متحده) و حتی تامین آب قابل شرب (سنگاپور) هستند.
سهم مصر از رودخانه نیل 5/55 کیلومتر مکعب است، اما مقدار آبی که در مصر از رودخانه نیل مصرف میشود 8/86 کیلومتر مکعب است زیرا آب بالای رودخانه یا بلااستفاده است یا پس از استفاده در اتیوپی و سودان برای مقاصد آبی مولد یا آبیاری به سرعت به رودخانه باز میگردد.
یک مولکول آب میتواند به طور همزمان برای چندین هدف توسط افراد متعدد استفاده شود. به عنوان مثال، یک مخزن آب میتواند انرژی آبی و تامین آب را فراهم کند. در واقع میتواند هم به عنوان کالای خصوصی و هم به عنوان کالای عمومی عمل کند.
بسته به اینکه چگونه و در کجا مورد استفاده قرار میگیرد اثرات زیست محیطی متنوعی ایجاد میکند، به عنوان مثال فاضلاب، جریان برگشتی یا کاهش سطح آب زیرزمینی به وجود میآورد.
این عوامل خارجی و اثرات زیست محیطی میتوانند مضر، مفید و یا هر دو باشند. از آنجایی که هم زمان و مکان و هم کیفیت از اهمیت بهسزایی برخوردارند، آب ماهیتی ناهمگن دارد و نمیتوان آنرا یک کالای استاندارد و ثابت تلقی نمود.
دوم اینکه، یکی از ویژگیهای متمایز آب، متغیر بودن عرضه آن از نظر مکانی، زمانی و کیفیت است.
از نظر جا و مکان، آب شیرین به طور بسیار نابرابر در بسیاری از نقاط جهان توزیع شده است. حتی در داخل کشورها نیز توزیع مکانی آن یکسان نیست. ذخیرهسازی معمولاً کلید کنترل تغییرپذیری موقتی در عرضه است. از تاسیسات حمل و نقل و انتقال بین حوضهای نیز برای غلبه بر عدم تطابق مکانی بین عرضه و تقاضا استفاده میشود.
به دلیل مسائل اقتصادی، زیرساختهای ذخیره سازی و توزیع معمولاً به صورت جمعی تامین میشود. در حالی که در مورد آبهای زیرزمینی، مصرفکنندگان اغلب چاههای جداگانه خود را دارند، ولی مصرفکنندگان آبهای سطحی اغلب از یک سیستم با توزیع مشترک بهره میبرند.
سرمایه مورد نیاز پروژههای خیلی بزرگ از سرمایههای موجود آن منطقه فراتر میروند و در نتیجه به سرمایهگذاریهای خارج از منطقه، همراه با تجدید ساختار حاکمیتی و ساز و کارهای رسمیتر نیاز میشود.
تغییرپذیریِ زمانی، چالش خاصی را به وجود می آورد. داشتن حق مالکیت برای برداشت از آبی که حجم آن در طول سال دائم در حال تغییر است چه معنایی میتواند داشته باشد؟ ایجاد حق استفاده انحصاری از آب یک منطقه، منطقی نیست. زمینی که از نظر کمیت و مکان ثابت است را در نظر بگیرید.
ما نمیتوانیم دو خانه را در یک قطعه زمین بسازیم، اما میتوانیم (معمولا) با یک جریان آب، چند زمین را آبیاری کنیم. حق استفاده از آبهای سطحی چیست، حق داشتن بخشی از جریان آب یا میزان خاصی از آن؟ بر اساس حقوق اختصاصی آب، این حق یک مقدار مشخص است.
طبق حقِ آبی که درگذشته (تحت عنوان حق آب ساحل نشینی) وجود داشت، حق سهم، میزان نامشخصی از آب بود. همه ساحل نشینان دارای یک حق مساوی از آب بودند.
طبق حقوق اختصاصی مقدار مشخص آن چقدر است؟ آیا حق استفاده متوسطی از آب را دارید؟ یا حق حداقلی؟ در واقع، حق مالکیت هیچ کدام از اینها نیست: حق استفاده از آب باید به میزان حداکثری باشد. اغلب، این میزان در دسترس نخواهد بود، بنابراین حق مالکیت ذاتاً نامشخص است.
اثر تغییرات اقلیمی بر مسائل حوزه آب
مسایل اقلیمی و خشکسالیهای شدید عدم قطعیت را افزایش میدهد و چالشهای کمبود آب و تغییرپذیری مکانی و زمانی آن را دوچندان میکند.
اثرات اقتصادی خردی که در پی تغییرات در ویژگیهایی چون «در دسترس بودن» و «تغییرپذیری» آب به طور مداوم به وجود میآید با اثرات منفی اقتصادی بر کشاورزی و سرمایه انسانی (اثرات مرتبط با سلامت) مرتبط است.
اثرات خشکسالیهای مکرر و از بین رفتن محصولات، باعث گسترش زمینهای زراعی و جنگلزدایی شده است که میتواند آسیبپذیری را نسبت به تغییرات آینده افزایش دهد.
تغییرپذیری و عدم قطعیت با وجود موفقیتهای متناقض منجر به طیف وسیعی از زیرساختها و اقدامات سیاست شده است.
در کشاورزی تلاش میگردد تا با زیرساختهای آبیاری، مشکلات مربوط به عدم اطمینان محیطی و تغییرپذیری پوشش داده شود که البته این امر اثرات مبهمی را در پی دارد.
قیمتهای پایین و یارانههای کشاورزی موجب استفاده ناپایدار از آب میگردد که میتواند پیامدهای ناگواری داشته باشد و اثرات شوکهای نسبتاً کوچک را تشدید کند.
در اقتصادهای متنوع، اگر عوامل تولید در همه بخشها فعال باشند، واردات مواد غذایی در دسترس باشد و بخشهایی که تحت تاثیر خشکسالی قرار دارند نسبتاً کوچک باشند تاثیر تغییرپذیری بر رشد اقتصادی ممکن است با تعدیل در بخشهای کمتر وابسته به آب جبران شود.
سوم اینکه، حجم عظیم آب باعث ایجاد مشکلات اقتصادی متمایزی میگردد.
در نتیجه شبکههای متمرکز منابع آب سطحی ذخیرهشده، تصفیهشده و لولهکشی شده به سرمایه بسیار بالایی نیاز دارند. این سرمایهگذاریها بسیار بلند مدت هستند و ارزش دیگری ندارند، و به دلیل مقیاس بالای آن از نظر اقتصادی، زمینه کمی برای توسعه آبهای سطحی وجود دارد.
کل سیستم اعم از ذخیره سازی، انشعاب، تصفیه، انتقال و توزیع محلی باید قبل از هر گونه تحویل آب، مستقر گردند (برخلاف آبهای زیرزمینی که همه این موارد میتوانند همزمان در یک چاه جمع باشد).
اگر هزینهها عمدتاً هزینههای عملیاتی بودند، تکیه بر اصل «پرداخت توسط کاربر» و تامین مالی «پرداخت بهموقع» آسان بود، اما در این مورد قضیه فرق میکند و دولتها نقش اصلی را در تامین مالی آب ایفا میکنند، زیرا هیچ کس دیگری مایل به تامین مالی چنین زیرساختهای سرمایهبر و دراز مدتی نیست.
ارزشمند بودن آب به عنوان یک واقعیت نشان میدهد که چرا آب اغلب موضوعی «تماما سیاسی» است.
چالشهای متفاوتی در مورد سنگینی آب در سیستمهای عمدتاً غیرشبکهای در مناطق روستایی و مناطق حاشیهنشین شهری در کشورهای در حال توسعه وجود دارد.
مردم، آب مورد نیاز خود را از پمپهای دستی عمومی و یا آبی که توسط ماشینهای بزرگ حمل میشوند تامین میکنند و یا آن را از فروشندگان آب، از جمله کیوسکها و فروشندگان سیار میخرند.
تامین آب موضوعی مدولار است و سرمایه مورد نیاز برای آن بسیار کم است. همچنین به دلیل فقدان صرفهجوییهای ناشی از مقیاس، هر لیتر آب بسیار گران تمام میشود.
در این شرایط مصرفکنندگان به خوبی میدانند که چه مقدار آب مصرف میکنند و چه مقدار (از لحاظ زمانی یا پولی) برای آن میپردازند.
از سوی دیگر، قیمت هم برای آنها بسیار مهم است. مطابق با یک بررسی جهانی صورت گرفته، فروش غیررسمی آب با قیمت عرضه شده توسط کامیونهای تانکر به طور متوسط 10 برابر بیشتر از سیستمهای لوله کشی هزینه دارد.
چهارم اینکه، در بخش تقاضا، استفادههای چندگانهای از آب میشود.
برخی به طور همزمان (انرژی آبی و تجدیدی)، برخی رقابتی (آبیاری)، و برخی دیگر که رقابت برای آنها به زیرساخت و زمان بستگی دارد (مثلاً آبیاری و مصارف شهری که میتواند شامل استفاده مجدد بخش کشاورزی از فاضلاب شهری در مقابل شرایطی که آب از بخش کشاورزی به شهرها منتقل میگردد باشد).
این وابستگیهای متقابل تصمیمات مربوط به ارزیابی، قیمتگذاری و تخصیص آب را پیچیده میکند. برای مصارف خانگی هم، چالشهای ویژهای با توجه به کاربردهای متعدد آب وجود دارد.
با یک سیستم تامین آب شبکهای، مقدار آبی که یک خانواده استفاده میکند تا حد زیادی با ویژگیهای فیزیکی خانه، لوازم خانگی و محوطه سازی تعیین میشود.
شواهد تجربی نشان میدهد که اکثر مصرفکنندگان مسکونی نمیدانند که واقعاً در هر کاربری خاص نهایتا چقدر آب مصرف میکنند؛ در نتیجه، اطلاعات کمی در مورد چگونگی کنترل مقدار مصرف خود دارند.
در نهایت میتوان نتیجه گرفت که هر سیگنال قیمتی در بهترین حالت پنهان است و کشش قیمتی یا کاهش مییابد یا نیاز به زمان برای تنظیم سریع دارد.
در مقابل، آب غیرشبکهای برای استفادههای متعدد، منابع متنوعی را شامل میشود. از استحمام در رودخانهها گرفته تا برداشت آب آشامیدنی از نقاط مشترک.
پنجم اینکه، استفاده از آب میتواند غیررقابتی باشد.
آب میتواند هم کالای خصوصی، کالای عمومی و هم اموال عمومی در مصارف مختلف به حساب بیاید. اساسا، زمانی که آب مورد استفاده قرار میگیرد، در واقع مصرف نمیشود، به این معنا که دچار تغییر غیرقابل برگشت در شکل شیمیایی شود، البته اثرات آلودگی بر کیفیت آب میتواند آن را غیرقابل استفاده یا کشنده کند.
هنگامی که از یک لیتر روغن برای رانندگی ماشین خود استفاده میکنید، روغن از نظر فیزیکی با محصولات شیمیایی جدید دچار احتراق میشود. هنگامی که از یک لیتر آب برای شستن لباسها یا آبیاری باغ خود استفاده میکنید، آن یک لیتر آب به صورت H2O در چرخه آب باقی میماند و از نظر فیزیکی مصرف نمیشود.
اگر از آن یک لیتر برای شستن لباس استفاده میکنید، تقریباً یک لیتر فاضلاب خواهید داشت. اگر برای آبیاری باغ خود استفاده میکنید، مقداری از آن بوسیله گیاه تعرق میکند، مقداری به شکل بخار در جو تبخیر میشود، و مقداری در خاک نفوذ میکند و سفره زیرزمینی را پر میکند یا در نهایت به بدنه آبهای سطحی بر میگردد (جریان برگشتی). ویژگیهای استفاده از آب منجر به اثرات خارجی فراگیر میشود که تخصیص و مدیریت آب را پیچیده میکند.
مدیریت دشوار آبهای زیرزمینی
این پنج ویژگی ذکر شده، ارزشگذاری و مدیریت آب را دشوار میکند. آبهای زیرزمینی به دلیل پیچیدگی سفرههای زیرزمینی و آبخوانها که به ندرت شبیه مدل وان حمام هستند، چالشهای بیشتری ایجاد میکنند.
درنتیجه منابع آب زیرزمینی در بخش تامین آب دارای تمام ویژگیهای کلیدی سیال بودن، تغییرپذیری و حجم موجودی، البته با روشهای مختلف و از طریق مکانیسمهای مختلف هستند.
آبهایی که از یک آبخوان مشترک پمپاژ میشوند ممکن است از نظر دسترسی، عمق و غیره موقعیت مشابهی نداشته باشند.
در بخش تقاضا، آبهای زیرزمینی شامل استفادههای متعددی است (مانند، مزایای سفرههای آب کم عمق برای آبیاری پوشش گیاهی آن منطقه). با این حال، آبهای زیرزمینی نمیتوانند جایگزین استفادههای مختلف از آبهای سطحی شوند (مانند استفاده در ناوبری، نیروگاه آبی، تجدید پذیری و زیستگاه آبزیان).
همه این ویژگیها ایجاد کننده چالشهایی واقعی برای اعمال مکانیسم قیمت است، که به نوبه خود نشان میدهد مکانیسم عرضه و تقاضا به دیگر تغییرات بازار توجهی ندارد.
این وضعیت زیربنای ایجاد چالشهای متناوب کمبود آب است که میتواند به بحرانهای آب کامل و کلیتر تبدیل شود، مثلا در جایی که مردم به دلیل آب آشامیدنی ناسالم جان خود را از دست میدهند یا کمبود آب با کیفیت پایین فقر را تشدید میکند و شرایط اکوسیستم افت پیدا میکند، سیاستگذاری اقتصادی چگونه میتواند پاسخگوی این مسائل باشد؟
اولویتهای سه گانه سیاستهای اقتصادی
ویژگیهای فیزیکی غیرمعمول آب که در بخش قبل بیان شد منجر به سه وظیفه اساسی برای دولتها میشود تا این پتانسیل را فعال کنند:
تامین مالی و مدیریت زیرساختهای آب، قیمتگذاری آب و اصلاح حقوق مالکیت. اقدامات و فعالیتهای موفقیتآمیز اهمیت زیادی دارند: آب یکی از عوامل کلیدی تولید است، بنابراین کمبود آن میتواند رشد اقتصادی را کاهش دهد و نابرابریها را عمیقتر کند.
به عنوان مثال، مدلسازیهای انجام شده در بانک جهانی چنین پیش بینی میکنند که کمبود آب باعث میشود رشد اقتصادی در سال 2050، شش درصد کمتر از آن چیزی شود که باید باشد – برخلاف سناریوهای معمول مبتنی بر کسب و کار ناشی از سوءمدیریت آب (بانک جهانی، 2016).
در مقابل، مناطقی که مدیریت منابع آب بهتری دارند، در صورت اتخاذ «سیاستگذاریهای کارآمد آب» که بر تخصیص و قیمتگذاری بهبود یافته آب متمرکز است، «شتاب رشد تا 6 درصد را شاهد خواهند بود».
این وظایف در سیاستگذاری به هم مرتبط هستند. ما قبل از حرکت به سمت قیمتگذاری و حقوق مالکیت، با تامین مالی زیرساختها شروع میکنیم.
1) زیرساختهای تامین مالی
تامین مالی زیرساختهای آب که در دهههای آینده مورد نیاز خواهد بود یک چالش بزرگی به وجود است.
در کشورهای در حال توسعه و در بسیاری از کشورهای توسعه یافته، سرمایهگذاری در آب و فاضلاب در دهههای اخیر حتی بیشتر از سایر بخشها مانند حمل و نقل و انرژی از رشد، عقب مانده است.
در سطح جهانی، برآورد شده است که تا سال 2030 به طور متوسط 114 میلیارد دلار سرمایهگذاری در سال برای برآوردن اهداف توسعه پایدار برای تامین آب، فاضلاب و بهداشت مورد نیاز است.
این میزان تقریباً سه برابر هزینه فعلی است. برآوردهای فعلی فقط هزینههای سرمایهای هستند، پس از حدود سال 2023، هزینه سالانه بهره برداری و نگهداری تاسیسات SDG حتی بیشتر نیز خواهد بود.
به علاوه اینکه این هزینهها به طور مساوی توزیع نمیشوند و مناطق فقیرتر اغلب هزینههای نسبتا بالاتری برای جبران نیاز دارند. هزینههای برآورد شده سالانه مورد نیاز در مناطق روستایی جنوب صحرای آفریقا برای تحقق اهداف توسعه پایدار، 1/6 برابر بیشتر از هر منطقه دیگری در سطح جهان است و در مجموع حدود 5 میلیارد دلار آمریکا در سال هزینههای سرمایهای است.
علاوه بر اهداف توسعه پایدار، سرمایهگذاری برای زیرساختهای آب نیز مورد نیاز است. پیشبینی کل نیازهای مالی جهانی برای زیرساختهای آب 400 تا 500 میلیارد دلار در سال تا سال 2030 تخمین زده میشود که این میزان بیش از دو برابر سرمایهگذاری فعلی در آب را شامل میشود.
همچنین، نیازهای سرمایهگذاری به شدت در حال افزایش است که با برآورد کل سرمایهگذاری در زیرساختهای آب 6/22 تریلیون دلار تا سال 2050 برآورد میگردد.
تامین مالی سیستمهای تامین آب سطحی
در مقایسه با سایر زیرساختها، تامین مالی آب کشمکش خاصی دارد. همان طور که در بالا ذکر شد، سیستمهای تامین آب سطحی شبکهای بیش از اندازه سرمایهبر است. به عنوان مثال، در ایالات متحده، صنعت آب 3/2 برابر بیشتر از صنعت برق به ازای هر دلار درآمد سالانه، و 4/2 برابر بیشتر از صنعت مخابرات سرمایه برده است.
زیرساختهای تامین آب، سرمایهگذاری بلند مدت نیاز دارند و هزینههای آن بسیار بالاست. این امر مستلزم یک سرمایهگذاری اولیه هنگفت و به دنبال آن یک دوره بازپرداخت بسیار طولانی است.
به طور کلی بخش آب نرخ بازده سرمایهگذاری پایینی دارد زیرا تعرفههای آب در برابر فشارهای سیاسی آسیبپذیر هستند. علاوه بر این، سرمایهگذاران خارجی میتوانند با ریسک سیاسی و ارزی مواجه شوند.
برای همین، بخش خصوصی همیشه تمایل محدودی برای تامین مالی زیرساختهای تامین آب (و حتی برای زیرساختهای فاضلاب) داشته است.
تدابیر خصوصیسازی نیز این نگرانیها را تقویت میکند. از گذشته منطق خصوصیسازی، وابسته به مالکیت و فشار رقابتی برای ایجاد انگیزه برای سرمایهگذاری، به حداقل رساندن هزینهها و بهبود مدیریت بوده است ولی تا به امروز ثابت نشده است که آیا خصوصیسازی میتواند راهحلی مناسب برای تامین مالی و بهره برداری از زیرساختهای آب باشد.
پس بودجه را از کجا میتوان تامین نمود؟
پاسخ این سوال میتواند «تعرفه» (پرداخت توسط مصرفکنندگان آب)، «مالیات» (تامین مالی از طرف دولت ملی)، یا «کمکهای مالی» (کمک از سایر دولتها و سازمانهای بشردوستانه) باشد.
طبق تجربه معمول، تعرفههای آب تمام هزینههای تامین آب را پوشش نمیدهد: تخمین زده میشود که 320 میلیارد دلار یارانه، که معادل نیم درصد تولید ناخالص داخلی است، به استثنای چین و هند به بخش آب و فاضلاب واریز میگردد.
طبق استناد OECD (2015) به دادههای آب سازمان ملل و گزارش 70 درصد کشورها، تعرفههای آب هزینههای عملیات و نگهداری را پوشش نمیدهد.
کومیوز و همکاران (2005) با استناد به یک نظرسنجی توسط Global Water Intelligence به این نکته اشاره میکنند که شرکتهای آب، 132 شهر بزرگ در سراسر جهان را پوشش میدهند و نشان میدهد که 39 درصد از شرکتهای آب دارای تعرفههای متوسطی هستند که برای پوشش هزینههای اولیه بسیار پایین است و 39 درصد دیگر نیز تعرفههای بسیار پایینی برای کمک به بازیابی هزینههای سرمایه دارند.
در کشورهای پردرآمد، تنها 50 درصد از شرکتهای آب تعرفههایی دریافت نمودهاند که مقدار قابل توجهی از هزینهها را پوشش داده است؛ در کشورهای کم درآمد، به سختی 3 درصد از شرکتهای آب به این امر دست یافتهاند.
ناکافی بودن درآمد تعرفهای به کشورهای در حال توسعه محدود نمیشود.
به عنوان مثال، در ایالات متحده، بیشتر تعرفههای آب شهری به طور کامل استهلاک سرمایه و نیازهای سرمایهگذاری جدید را پوشش نمیدهد. ایالات متحده در حال حاضر سالانه حدود 41 میلیارد دلار در زیرساختهای آب سرمایهگذاری میکند، در حالی که نیاز سالانه آمریکا برای سرمایهگذاری 123 میلیارد دلار است.
اگر امروزه تعرفهها تمام هزینههای تامین آب را در کشورهای ثروتمند پوشش نمیدهد، این سرمایه در گذشته چگونه تامین میشد؟
در قرن نوزدهم، در ایالات متحده و سایر کشورهای توسعهیافته، مصرفکنندگان آب توسعه زیرساختهای تامین آب شهری را از طریق مالیات بر دارایی، تامین مالی مینمودند.
هنگامی که خانهها به لوله کشی آب و فاضلاب متصل شدند، ارزش دارایی آنها افزایش یافت که این نشان دهنده کاهش خطر آتش سوزی و بهبود سلامت عمومی بود. سایر درآمدهای مالیاتی دولت هم مکمل مالیات بر دارایی به عنوان پشتوانه مالی برای توسعه زیرساختهای آب و فاضلاب بود.
کمکهای مالی: کمکهای مالی رسمی به آب و فاضلاب در کشورهای در حال توسعه، طی دهه گذشته از حدود 10 به 14 میلیارد دلار در سال افزایش یافته است. اما این میزان هنوز در رابطه با نیازهای سرمایهگذاری بسیار کم است و بعید است که رشد چشمگیری نیز پیدا کند.
2) قیمتگذاری
قیمتگذاری اغلب اولین ابزار برای اقتصاددانان است. برای اطمینان از استفاده کارآمد از یک کالا، باید آن را با هزینه نهایی (بلندمدت) آن قیمتگذاری نمود. اگر تقاضای مازاد برای یک کالا وجود داشته باشد، مثلاً در خشکسالی، قیمت باید افزایش یابد تا نعادل بین عرضه و تقاضا برقرار شود، یا باید منابع جدید تامین آب ایجاد شود.
این راهکارهای معمول میتوانند در دنیای واقعی با ایجاد یک پارادوکس مشکل ساز شوند: قیمت آب تقریباً هرگز به اندازه ارزش آن نیست و به ندرت هزینههای آن را پوشش میدهد.
ارزش آب از انواع مختلفی از مزایای اقتصادی ناشی میشود. در نتیجه، قیمت واحد به دلیل اهداف متعدد و گاه رقابتی مدیریت آب بی اثر خواهد بود. هزینه آب شامل موجودی سرمایه، ویژگیهای انحصار طبیعی ذکر شده در بالا و عوامل خارجی است.
برای بسیاری از مصرفکنندگان آب خانگی در یک سیستم تامین آب شبکهای، قیمت در بهترین حالت یک سیگنال پوششی ارائه میکند.
بررسیها نشان میدهد که اکثر مصرفکنندگان آب خانگی تصور کمی از میزان مصرف آب در خانه خود دارند. علاوه بر این، استفاده از آب مسکونی به شدت به ویژگیهای فیزیکی خانه (تجهیزات ساختمان و دستگاهها و لوازم خانگی، اندازه زمین و غیره) بستگی دارد که تغییر آنها غیر معمول است. برای بسیاری از مصرفکنندگان، مقدار خاصی از آبی که در خانه خود استفاده میکنند، انتخابی آگاهانه نیست.
علاوه بر این، از آنجا که آب جز حقوق بشر به حساب میآید، بسیاری از مردم استفاده از قیمت برای سهمیهبندی را غیراخلاقی میدانند.
افزایش قیمت آب صرفاً برای ارسال سیگنال به مصرفکنندگان آب، در شرایطی که افزایش قیمت توجیهپذیر نباشد، معمولاً از نظر سیاسی غیرممکن و گاهی غیرقانونی است. برای بسیاری از شرکتهای آب شهری، قیمتگذاری هر واحد آب که با هزینه نهایی بلندمدت عرضه میشود، مازاد درآمد قابلتوجهی ایجاد میکند، زیرا هزینه نهایی بلندمدت آنها بسیار بیشتر از هزینه متوسط است و این نیز اگر غیرقانونی نباشد، از نظر سیاسی چالش برانگیز است.
نتیجه این است که باید نه در مورد قیمت مناسب بلکه در مورد طراحی «ساختار نرخگذاری» فکری کرد.
سیگنال آب مصرفی به مصرفکنندگان فرستاده میشود که در صورت تمایل میتوانند آب بیشتری مصرف کنید، اما اگر بیشتر از این مقدار مصرف کنید، هزینه بیشتری متحمل خواهند شد.
شواهدی در اقتصاد رفتاری و روانشناسی وجود دارد که نشان میدهد سیگنالهای آب مصرفی، بسیار تاثیرگذار و کارآمد هستند، زیرا میتوانند بستر ایجاد دستورالعملهایی را به سمت یک واکنش رفتاری خاص فراهم کنند
موضوع انتخاب «سیگنال مقدار» در مقابل «سیگنال قیمت» توسط ویتزمن (1974) مطرح شد که طبق آن در طراحی یک سیاست نظارتی، یک مبادله بین دو هدف وجود دارد.
هدف اول قطعا در مورد دستیابی به یک نتیجه مقداری خاص است (مثلاً نگهداشتن مصرف آب زیر x لیتر یا آلودگی زیر y قسمت در میلیون).
هدف دوم هم در مورد قیمت است: اطمینان از این که هر کاهشی در میزان مصرف اتفاق افتد، در قیمت هدف نیز تاثیر دارد. ویتزمن نشان داد که انتخاب یک ابزار نظارتی تا حدی تابعی است از این که کدام هدف در سیاستگذاری مهمتر است.
اگر قطعیت و اطمینان در مورد خروجی مقداری خاص مهمتر باشد، سیگنال مقدار به سیگنال قیمت ترجیح داده میشود. میتوان گفت که این امر گاهی در مورد مدیران آب به خصوص در زمان خشکسالی صدق پیدا میکند.
3) اصلاح حقوق مالکیت
اصلاح حقوق مالکیت یکی از اجزاء کلیدی در برنامه اقتصاددان برای مقابله با مشکلات مربوط به آب است. توسعه حقوق مالکیت انحصاری، قابل انتقال و اجباری، نویدبخشِ ایجاد انگیزه برای تخصیص کارآمد آب است.
در هر جامعه انسانی، حقوق مالکیت آب همیشه وجود دارد که توانایی دسترسی، برداشت و مدیریت آب را در اشکال مختلف آن، از جمله زیرساختهای مرتبط با آب، تعیین میکند.
از آنجایی که آب یک کالای چند وجهی است، حقوق مالکیت آب به اندازه منابعی که بر آن حاکم است هم چند بعدی است و شامل «تعدد ارزشها و مصارف گوناگون»، چه به صورت عمومی و چه خصوصی است.
این قوانین به روشهای مختلف از جمله از طریق عرف، قانون عرفی، دادگاهها، قوانین و مقررات وضع میشوند. تمایز مهمی که وجود دارد بین حق (انتفاع) برداشت آب از منبع آب در مقابل حق دریافت آب از سازمان آبرسانی با شرایط خاص است.
اساساً آب یک کالای با ارزش است که باید در دسترس عموم قرار گیرد. با وجود بحثهای مطرح شده در مورد مالکیت زیرساختهای آب، از جمله بحث جاری در مورد ملی شدن در بریتانیا، هلم (2020) استدلال میکند که این مالکیت نیست، بلکه کنترل (از طریق مقررات) است که بیشترین اهمیت را دارد.
بنابراین، با تشدید کمبود آب، مسائل مربوط به حقوق مالکیت به طور فزایندهای نه بر شبکهها و زیرساختهای تامین آب بلکه بر خود آب متمرکز میشوند.
موضوع کارایی حقوق مالکیت در هدایت بحثهای سیاستگذاری تخصیص آب تاثیرگذار بوده است:
با تشدید کمآبی، مزایای تعیین حقوق مالکیت افزایش مییابد و زمانی که مزایای تعیین حقوق مالکیت از هزینههایش بیشتر شود، حقوق مالکیت نیز توسعه مییابد.
بدین منظور برای اثبات مزایای اصلاح حقوق مالکیت، سود حاصل از حقوق آب قابل تجارت، برآورد شده است.
به عنوان مثال، در استرالیا، مدلهای تجارت آب نشان میدهد که میانگین سود سالانه تجارت به بیش از 2.5 میلیارد دلار استرالیا میرسد و حذف موانع تجارت آب میتواند این سود خالص سالانه را تا 88 میلیون دلار استرالیا افزایش دهد.
مناطقی با بازارهای محدود یا بدون آب نیز نشان داده است که تجارت آب میتواند سودمند باشد به عنوان نمونه در مطالعه دریای آرال سود تخمینی سالانه حاصل از تجارت آب از 373 تا 476 میلیون دلار متغیر است.
دستآوردهای بالقوه تجارت آب، انگیزه اصلاحات از شیلی تا چین را نیز ایجاد کرده است.
در استرالیا، فرآیند «تفکیک» حقوق مالکیت یعنی جداسازی حقوق آب و زمین برای تسهیل در بازارهای آب، تا حد زیادی با انتظارات بهرهوری مطابقت دارد؛
خشکسالی و رقابت برای آب باعث اصلاحات پایدار شده است به ویژه پس از ظهور جلبکی به طول 1000 کیلومتر در امتداد رودخانه دارلینگ در سال 1991 که خبر از بحران در رودخانه میداد.
روند اصلاحات، بازاری پر جنب و جوش ایجاد کرد که ارزش اقتصادی اعتبارات در موری-دارلینگ جنوبی را تا سال 2013 به 13 میلیارد دلار استرالیا افزایش داد.
با این حال، حتی قبل از فرآیند تفکیک، حق مالکیت آب در استرالیا اساساً با برخی از نقاط دیگر، به ویژه در غرب ایالات متحده متفاوت بود.
عدم تحقق این مزایا یک توضیح ساده دارد:
مزایا به طور نابرابر توزیع میشوند و هزینههای مبادله اغلب زیاد است. تضادهای توزیعی و عدم تقارن اطلاعاتی هزینههای چانهزنی و اجرای معاملات آب را افزایش میدهد.
بنابراین، هزینههای مبادله نشانهای از حقوق مالکیت با تعریفی ضعیف است که به نوبه خود منعکسکننده مناقشات سیاسی (تضادهای توزیعی) هستند.
این چالشهای سیاسی اغلب ریشه در ویژگیهای فنی و فیزیکی خاص آب دارند که در بالا مورد بررسی قرار گرفت. این موارد بهویژه برای آبهای زیرزمینی چالش برانگیز است.
این چالش به دلیل پیچیدگی و ناهمگونی پمپها است و این واقعیت که با وجود پیوندهای مهم هیدرولوژیکی بین آبهای زیرزمینی و سطحی، آبهای زیرزمینی و سطحی معمولاً به طور جداگانه قانونگذاری میشوند.
از این رو، حقوق پمپاژ آب زیرزمینی چندین چالش فنی را در مورد رابطه پمپاژ آب زیرزمینی در یک مکان با تغییر در عمق سفره یا جریان آب سطحی در مکان دیگر ایجاد کرده است.
4) مسیرهای آینده برای آب و سیاستگذاری اقتصادی
اهداف آرمانی مانند اهداف توسعه پایدار منجر به فراخوانی برای رویکردهای جسورانه برای دستیابی به چنین اهداف بلندپروازانهای میشود.
همانطور که دامنیا (2020) اشاره میکند، اتصالات در سراسر چرخه آب به این معنی است که برای پرداختن به اهداف چندگانه به سیاستهای متعدد و تکمیلی نیاز است.
این اهداف شامل حفاظت از آب از سرچشمه و تحویل آب بر اساس معیارهای متعدد و گاه متناقض است. واکنشهای سیاسی باید متناسب با هدف باشد، اما باید ارتباط بین بخشها را نیز در نظر گرفت.
مفاهیم مسیرهای تطبیقی و گذارهای اجتماعی فنآوری، در گفتگوی سیاسی در مورد انتشار خالص کربن صفر که دقیقاً شامل چنین رویکردهایی است رایج است.
با این حال، در حال حاضر تمرکز بر روی مسیرها غالباً نسبت به اقتصاد سیاسی، واقعیت فیزیکی و ملموس یا هر دو کاملا کمرنگ است.
ما میتوانیم استدلال اصلی را که از مقالات موجود در این شماره ناشی میشود، دوباره بیان کنیم: این کافی نیست که فقط از اصول اقتصادی و ابزارهای سیاسی مرتبط با آن استفاده کنیم.
در عوض، روندها باید سیاستهای اقتصادی را با استراتژیهای سیاسی که خصوصیات فیزیکی و اجتماعی آب را به خود اختصاص میدهد، در هم آمیزند و حملهای هماهنگ برای حل چالشهای به هم پیوسته را تضمین کنند.
این موضوع سه پیامد مهم را هنگام بررسی چشمانداز فنآوری، امور مالی و نوآوریهای حاکمیتی برای رفع چالشهای آب در پی خواهد داشت.
اول اینکه، مصرفکننده حاکم مطلق است (حق با مشتری است).
این امری بدیهی است اما پیامدهای آن مبهم است. درک پاسخ رفتاری انگیزهها و محرکها، هزینهها و مزایای مربوط به سرمایهگذاران و مصرفکنندگان، در تعیین ارزش پیشنهادی (گزاره ارزشی) مرتبط با سرمایهگذاریها و اصلاحات سیاسی و غلبه بر موانع سیاسی و فنی برای تعیین چارچوب بسیار مهم هستند.
این امر در مورد بخش روستایی آفریقا که کمتر از یک سوم جمعیت آن بهای آبِ مصرفی خود را میپردازند، به وضوح نمایان است و یک چرخه معیوب ایجاد میکند که ممکن است به تجدید نظر در تمرکز بر پاسخهای نهادی کم هزینه در حمایت از کسانی که از طریق روشهای جدید مانند مدلهای مبتنی بر عملکرد ارائه خدمات ارزشگذاری میکنند بستگی داشته باشد.
این امر همچنین قادر است بسیاری از غافلگیریها و عواقب ناخواسته را پیشبینی کند که با تلاشهایی برای تلنگر از طریق قیمت و اطلاعات به مشتریان تقویت گردد.
دوم، با توجه به همگانی بودن آب، از نوآوریهای مربوط به امور مالی خصوصی یا بازارهای آب که ترکیبی از نقشهای دولتی و خصوصی است،
به جای مطرح کردن دوباره بحثهای قدیمی در مورد خصوصیسازی، قیمتگذاری و حقوق مالکیت، استفاده شود. خلاصه اینکه، نوآوری خصوصی به جای جایگزینی برای نقشهای عمومی، به عنوان یک مکمل عمل میکند.
در نهایت به این نتیجه میرسیم که در رابطه با آب، گذشته همیشه با ما خواهد بود. ترکیبی از کاربردهایی که از قبل موجود هستند، یا مصرفکنندگانی به همراه کاربردهای جدید یا کاربرانی که به مرور زمان وارد میشوند و همچنین خصوصیات فیزیکی منابع آبی که طبق تصمیمات زیرساختی گذشته شکل گرفتهاند وجود دارد.
بنابراین تلاش برای تدوین راهحلها باید با ارزیابیهای هوشیارانه از مشکلات مربوط به توزیع آب و منافع واگذار شده که مانع تغییر میشوند، آغاز شود.
چالشهای معاصر باعث نوآوریهای جدیدی شدهاند و خواستار ایجاد راهحلهای “جهشی” که نوید غلبه بر مشکلات خارقالعاده و چالشهای سیاسی که از قبلا مشخص شدهاند هستند.
در عین حال، اتکا به آبهای زیرزمینی، منابع آب غیرشبکهای یا هر دو، ماهیت چالشها و فرصتها را تغییر میدهد. در این روش، ما اهمیت فنآوریهای نوظهور، مدلهای مالی و نوآوریهای حاکمیتی را در نظر میگیریم.
آیا نوآوری تکنولوژیکی میتواند راهحلهایی مبتنی بر تمرکززدایی و نمک زدایی را ایجاد کند؟
فنآوریهای یکپارچه، متمرکز، سرمایهای و پر هزینه قرن بیستم همچنان وجود دارند و بعید است که بتوانند کاملاً با فنآوریهای جدید جایگزین شوند.
با این حال، اوایل قرن بیست و یکم شاهد تحولات امیدوار کنندهای بودهایم. بدیهی است که هیچ کمبود آب شوری روی زمین وجود ندارد و فنآوریهای آبشیرینکن باعث افزایش جذب و کاهش هزینهها با نوآوری تکنولوژیکی شده است.
فنآوریهای نمکزدایی در گذشته انرژی بر بوده و منجر به انتشار گازهای گلخانهای میشدند، اما امروزه روشهای جدیدی برای کار با انرژی خورشیدی طراحی شدهاند.
دانشمندان در حال بررسی استفاده ازمواد نانو مختلف برای افزایش کارایی هستند. با این حال، بسیاری از نیروگاههای موجود در بحبوحه بحران طراحی، تامین مالی و ساخته میشوند بدون اینکه برنامهریزی و نظارت لازم انجام گردد تا اطمینان حاصل شود که مزایای طرحها بر هزینهها برتری دارند.
چشماندازهای احتمالی دیگری نیز مانند برداشت آب از طریق پنلهای خورشیدی از هوا وجود دارد. در واقع «آب، همه جا» هست.
فنآوریهای سریعتر و غیرمتمرکز نوید کاهش چشمگیر هزینهها را میدهند و ایجاد مدلهای مالی، قیمتگذاری و تخصیصهای جدید را در این فرآیند سرعت میبخشند.
فنآوریهای نوظهور نویدبخش تسریع شبکههای هوشمند هستند. البته این موضوع خیلی جدید نیست؛ به طور مثال توسعه آبهای زیرزمینی در سراسر هند و چین باعث گسترش دسترسی به آب و رهایی میلیونها نفر از فقر شده است.
با این حال، با کاهش شدید سطح آب در بخشهایی از شمال و غرب هند، اختلالات مربوط به گذشته هزینههای زیستمحیطی بالایی به همراه داشته است.
در نهایت میتوان گفت، سیاستهای یارانهای و قیمتگذاری به منزله تنظیم یک مدل و رها کردن آن نیست، بلکه در عوض در برگیرنده نقش پایدار دولت و توجه به منافعی است که با انگیزه سوء استفاده از روزنههای موجود در چنین طرحهایی صورت میگیرد.
آیا ترکیبی از مدلهای مالی، شکاف مالی موجود در زیرساختها را پر خواهد کرد؟
گسترش مشارکت بخش خصوصی در تامین مالی زیرساختهای آب در آینده از طریق استفاده از منابع مالی ترکیبی و استفاده استراتژیک از تامین مالی توسعهای با هدف گردآوری منابع مالی اضافی از سرمایهگذاران تاثیرگذار امیدوار کننده است.
شرط اصلی ایجاد پروژههای سرمایهگذاری این است که قابلیت بانکداری داشته باشند، یعنی ضمن این که به اندازه کافی در برابر خطرات سیاسی و اقتصادی محافظت میشوند، نرخ بازدهی به اندازه کافی جذاب به علاوه نتایج اجتماعی رضایتبخش ارائه دهند.
در اصل، این موضوع به تامین منافع و ترجیحات سرمایهگذاران بالقوه، چه از نظر اجتماعی و چه از نظر مالی مربوط میشود.
برای این کار، این پروژهها همچنین باید منافع و ترجیحات مصرفکنندگان آب را تامین کنند.
مصرفکنندگان تنها در صورتی مایل به پرداخت هزینههای بالاتر خواهند بود که بدانند در ازای پرداخت هزینه بیشتر خدمات بهتری دریافت میکنند.
تامین منابع مالی زیرساختهای آبی موفق، باید ارزش پیشنهادی جذابی را به مصرفکنندگان و سرمایهگذاران آب ارائه دهد.
با تمرکز بر تامین مالی بخش خصوصی، دیدگاه اقتصادی مرسوم چنین مینماید که دولتها در کشورهای در حال توسعه ظرفیت کافی برای تامین مالی زیرساختهای آب را ندارند.
این شاید تنها موضوعی باشد که با تجربه عملی تا به امروز سازگار و همسو است.
اما شاید این فرض حداقل در کشورهای با درآمد متوسط میبایست مورد بازنگری قرار گیرد. اگر قرار است اهداف زیرساختهای آب برآورده شوند، دولتهای ملی ممکن است نیاز داشته باشند تا با مالیاتی اضافی، به سطح بالایی از درآمد برسند.
برای مثال، در کره جنوبی، دولت درآمدهای حاصل از مالیات ملی مشروب را برای تامین مالی زیرساختهای آب در نظر گرفته است.
با اینکه ایجاد یک سیستم مالیات بر دارایی بومی و عملیاتی، کاری بسیار دشوار است (به ویژه در بخشهای غیرقابل کنترل در آسیا و جنوب صحرای آفریقا)، این امر میتواند کلید ایجاد یک مکانیسم تامین مالی برای تامین آب و فاضلاب بومی باشد.
تاکنون، تمرکز بر تامین مالی زیرساختهای تامین آب تحت شبکه متعارف بوده است.
اما در مورد تامین آب بدون شبکه چه باید کرد؟ یک سیستم توزیع آب غیرمتمرکز و غیرشبکهای به ازای هر لیتر آب عرضهشده گرانتر خواهد بود، اما تامین مالی آن میتواند بسیار آسانتر باشد و میتوان آن را به شیوهای چابکتر و انعطافپذیرتر گسترش داد.
همچنین ممکن است فرصتی برای تامین مالی توسط مصرفکنندگان آب یا رویکردهای ترکیبی که بر مدلهای مبتنی بر عملکرد متکی هستند ایجاد کند.
هیچ راهحل واحدی برای چالش تامین مالی زیرساختهای آب و فاضلاب وجود ندارد.
نه تعرفههای بالاتر، نه کمکهای خارجی بیشتر، نه سرمایه خصوصی با استفاده از منابع مالی ترکیبی، و نه درآمدهای مالیاتی اختصاص داده شده توسط دولت محلی و ملی، احتمالاً در مقیاس کافی برای مقابله با چالش تامین مالی به وجود نخواهد آمد.
به عبارت دیگر، بدون مجموعهای از اقدامات در تمام این ابعاد، تامین مالی ناکافی خواهد بود.
آیا بازارهای هوشمند استفاده پایدار از آب را تضمین خواهند کرد؟
فنآوریها و مدلهای تامین مالی جدید تمایل به استفاده از این نوآوریها را برای مقابله با استخراج ناپایدار آب برانگیخته است.
آیا بالاخره پس از گذشت چهل و پنج سال از اعلام کمیسیون ملی آب ایالات متحده، مبنی بر معرفی بازارهای آب به عنوان سیاستهای آتی، نوآوریها در فنآوری، آغازگر عصر جدیدی خواهد بود؟
به عنوان مثال، در سال 2019، مجله Wired یکی از مجلاتی بود که از پتانسیل یک زنجیره بلوکی یا بلاک چین برای ایجاد راهحلهایی برای رفع کمبود آب خبر داد و آن را به عنوان راهحلی برای باز کردن قفل بازارهای آبهای زیرزمینی در کالیفرنیا معرفی نمود.
از آنجایی که مصرفکنندگان آب از گذشته نسبت به اندازهگیری میزان مصرف آب مشکوک بودهاند و آن را بهانهای برای وضع مقررات کاهش دسترسی به آب میپندارند، «فنآوری جدید میتواند به مصرفکنندگان کمک کند تا از میزان مصرف آب خود آگاهی بیشتری داشته باشند و در این زمینه به اطمینان برسند».
روند نوآوری در حوزه آب
آزمون و خطا در بازارهای آب و سایر اشکال مدیریت، موضوع جدیدی نیست و درسهایی برای نسل بعدی نوآوری ارائه میدهد.
پیشرفتها محدودتر از آنچه تصور میشد بوده است، و سؤالاتی را در مورد «مقیاسپذیری» چنین بازارهایی و پتانسیل فنآوریها و نوآوریهای تامین مالی برای غلبه بر مؤسسات شکست خورده یا تضادهای توزیعی ایجاد کرده است.
اصلاحات اولیه بر اساس منطق بازار آزادِ محیط زیست محور، اصلاح حقوق مالکیت، و تشویق بخش خصوصی و غیرانتفاعی برای ورود به بازار به نمایندگی از محیط زیست شکل گرفت.
نوآوریهای فنآورانه، مانند نظارت ارزانتر، وعده کاهش هزینههای مبادله را میدهد، در حالی که تامین مالی جدید از سوی توسعهدهندگان، آلایندهها و سرمایهگذاران تاثیرگذار، تامین آب را برای محیط زیست تضمین میکند.
جانت نیومن، رئیس سابق هیئت مدیره Oregon Water Trust، اولین سازمان غیرانتفاعی ایجاد شده در سال 1993 برای خرید و اجاره آب برای احیای زیستگاه ماهی سالمون، گفت:”گذشتهها گذشته” و همانطور که قابل پیشبینی بود این جمله و چنین ابتکاراتی با مقاومت سیاسی مواجه شدند. تاثیرات حادث شده بر اقتصادهای روستایی باعث ایجاد مقاومتی جدی شد.
این موضوع نیز به اثبات رسید که هزینه مانیتورینگ و تجهیز سیستمهایی چون حقوق مالکیت آب، بسیار بالاست.
بیست و پنج سال پیش، موج اول آزمایشها منجر به درخواستهایی برای مدلهای سازمانی جدید شد، که دو نقطه افراطی در این طیف را نشان میداد:
سازمانهای خصوصی آب در ایالات متحده یا یک آژانس دولتی در سراسر حوضه آبی در استرالیا. فقدان منابع در مورد اول و مشروعیت برای دومی باعث بازنگری در طراحی سازمانی شده است.
این رویکردها تقریباً به طور جهانی با مجموعهای از موانع هیدرولوژیکی، اجتماعی- اقتصادی، و سیاسی مواجه شدند که قابل درک به نظر میرسند.
توانایی بهرهبرداری از بازارها و سایر مدلهای رویکردهای مدیریت آب مبتنی بر انگیزه برای تضمین مدیریت پایدار آب، دیگر بهعنوان موضوع محیطزیستی بازار آزاد تلقی نمیشود، بلکه تنوع سازمانی و اصلاحات سازمانی پایدار، نقشهای عمومی و خصوصی را با هم مرتبط میکند.
نوآوریها در نظارت و امور مالی میتوانند ایجاد مدلهای خلاقانه را میسر کنند، اما باید بر پایه نهادهای تاریخی بنا شوند و به منافع شخصی توجه کنند.
مانند نوآوریهای اخیر در تامین امور مالی، تجربه بازارهای آب و جریانهای زیستمحیطی نشان میدهد که رویکردهای حاکمیتی موفق با هم ترکیب خواهند شد و یک «سهپایه نهادی» از بازارها، دولتها و خودنظارتی توسط مصرفکنندگان را تشکیل خواهند داد.
درسهای مرکزی
بازاندیشی در مورد اقتصاد آب پنج اصل برای تحقیق و سیاستگذاری را ارائه میدهد.
1) موسساتی برای هماهنگی لازم است.
متولیان و موسسات متعددی درگیر هستند و جنبههای مختلف آب را کنترل میکنند. عوامل خارجی فراگیر هستند و موانع کنش جمعی را در مقیاسهای مختلف ایجاد میکنند.
برای مثال، سلسله مراتب سازمانی باید همکاری و حل تعارض بین بخشهای مختلف (مانند شهرها و کشاورزی) و کشورها یا دولتها (مانند رودخانههای بینالمللی) را که برای آب رقابت میکنند، میسر کنند.
با این حال، هزینههای مدیریت یکپارچه منابع آب قابل توجه بوده و به طور نابرابر با بودجههای مختلف برای انواع مختلف اهداف مدیریت آب توزیع شده است.
چالش اصلی این است که چگونه این سازمانهای مختلف را هماهنگ و منافع آنها را همسو کنیم. ابزارهای متعددی برای انجام این امر مورد نیاز است که شامل نتایج پولی و غیر پولی میشود که برای هر کدام از سازمانها ارزش ایجاد میکند.
به طور کلی این روند یک روند سیاسی است. هیچ قانون منحصربهفردی وجود ندارد، اما میتوان نکاتی درباره طراحی سازمانی ترسیم کرد که میتواند برای مناطق دیگر با چالشها و ویژگیهای زمینهای مشابه (مانند فرهنگی، فنآوری، سیاسی و اقتصادی) قابلیت تطبیق و اجرا پیدا نماید.
رودخانه کلرادو و حوضه آبی رودخانه موری-دارلینگ بیش از یک قرن است که تجربیات خود را در اختیار یکدیگر قرار میدهند و از موفقیتها و شکستهایشان در طول زمان درس گرفتهاند.
2) راهحلهای ترکیبی نیاز به حکمرانی ترکیبی دارند.
خلاهای مالی و سرمایهگذاریهای حاکمیتی که باعث کم شدن سرمایهگذاریها و تخصیص نادرست شده است و همانطور که تجربه 30 ساله خصوصیسازی در بریتانیا نشان داده است، به جای اینکه بهصورت مجزا اداره شوند، به ترکیبی از نقشهای دولتی و خصوصی نیاز است.
مالکیت نیز اثبات شده است که کمتر از آنچه تصور میشد اهمیت دارد و صرفاً زمینهای را برای مقررات تنظیم میکند و راه را برای “مالکیت ترکیبی” و مقررات گسترده سیستمی فراهم میسازد.
مجموعه متفاوتی از مدلهای ترکیبی برای ادغام منابع غیر شبکهای در سیستمهای آب همگانی و عمومی در سراسر جهان سوم مورد نیاز است.
انجام این کار مستلزم در نظر گرفتن مجموعه مشخصی از چالشهای فیزیکی و اجتماعی مرتبط با شهرنشینی سریع و وابستگی فزاینده به آبهای زیرزمینی در مناطقی است که با آسیبپذیری و سایر شکافها در دولت مواجه هستند.
3) سیگنالهای مقداری به اندازه سیگنالهای قیمتی مهم هستند.
میبایست ایجاد محدودیتها، ایجاد ساختارهای نرخی، توسل به منافع و دغدغههای غیر پولی نیز به جای صرفاً «قیمتگذاری» مورد توجه قرار گیرد.
مقررات اقتصادی مکمل مهمی برای قیمتگذاری و حقوق مالکیت است. طراحی مقررات مناسب، اصلاحات پایدار و انطباق با شرایط منجر به ظهور پدیدههایی به نام بازار و قیمتگذاری میشود.
بهبود قیمتگذاری مستلزم توجه به نگرانیهای مربوط به توان مالی و نابرابریها است که در گذشته به مقاومت و پیامدهای ناگواری دامن زده است.
4) اهرمهای سیاستهای اقتصادی خارج از حوزه آب اهمیت دارند.
پرداختن به یارانههای کشاورزی، قیمتگذاری انرژی، سیاست رقابت، سیاست سلامت، سیاست شهری، سیاست مالیاتی همه مهم هستند.
همانطور که در تجزیه و تحلیل آزمون و خطاهای تصادفیسازی و کنترلشده برای ایجاد سیستم تخلیه فاضلاب نشان داده شده است، نیاز است که به سیاستگذاریها و سرمایهگذاریهای مکمل توجه گردد.
به طور مثال موفقیت مدیریت آب در سنگاپور به دلیل وجود یک استراتژی جامع است که مساله آب را در ارتباط با سیاستهای مرتبط با ساخت و ساز و سرمایهگذاریهای زیرساختی در نظر میگیرد.
در سیستمهای آبی غیرشبکهای در سراسر کشورهای جهان سوم، سایر زیرساختها (مانند جادهها، مخابرات) ممکن است فرصتهای جدیدی برای غلبه بر موانع غیرقابل حل مربوط به گذشته برای تامین آب ایمن و مقرون به صرفه ایجاد کند.
5) هرگز فرصتهای موجود در یک بحران را از دست ندهید،
اما منتظر بحران هم نباشید. ساختار روشهای تطبیقی پویا حاکی از آن است که یک توالی و استراتژی پایدار برای سرمایهگذاری و اصلاحات مورد نیاز است.
بحرانهای سیاسی، بازسازیهای اقتصادی، یا تغییرات آب و هوایی، همگی فرصتهایی را برای غلبه بر منافع شخصی و رانت خواری فراهم میکنند که در غیر این صورت، مانع سیاستها و سرمایهگذاریهای سودمند و طراحیهای مناسب در زیرساختهای آب، قیمتگذاری و اصلاحات حقوق مالکیت خواهند شد.
تجربیات استرالیا از بازارهای آب (هم موفقیتها و هم چالشهای آن) را میتوان تا حدی با توانایی آن در واکنش به بحرانها، خواه در خشکسالی یا در تغییرات سیاسی توضیح داد.
احقاق حق آبه ممکن است یک معامله سیاسی ضروری باشد، اما منافع شخصی و رانت خواری را تقویت و اصلاحات را با مشکل مواجه میکند و مانع از باز خرید آب میشود. اصلاحات هرگز کامل نمیشود مگر اینکه هر یک از موانع، موجب پدید آمدن یک استراتژی فعال برای کاهش بحرانهای آینده و استفاده از فرصتهای ایجاد شده گردد.
در سال 2015، خسارات اقتصادی ناشی از خطرات آب حدود 500 میلیارد دلار در سال برآورد شد. تغییرات آب و هوایی و رشد جمعیت این تهدیدها را چند برابر و تسریع خواهد کرد.
اهداف توسعه پایدار خواستار میلیاردها دلار سرمایهگذاری در زیرساختهایی است که مسیرهای توسعه آب را برای بسیاری از شهرها و مناطق هموار میکند.
با این حال، تجربه گذشته به وضوح نشان میدهد که نوآوریهای فنآورانه به تنهایی کافی نیست. فنآوری باید با ظرفیت نهادی برای تامین، تخصیص و مدیریت آب همراه باشد. یک استراتژی برای تقویت نهادها برای حمایت از سیاستهای اقتصادی به منظور تامین، تخصیص و مدیریت آب، با پشتوانه تعهد سیاسی و مالی پایدار یک اولویت ضروری است.