توسعه اقتصادی از برنامه‌ریزی تا اثر | بخش اول: اقتصاد سیاسی
محمد ابراهیم رئیسی(پژوهشگراقتصاد)
همواره در سال‌هایی که در زمینه‌های مختلف برنامه‌ریزی،ارزیابی و اجرای طرح های توسعه ای فعالیت داشته‌ام درگیر مسائل اقتصادی در مربوط به آنها در معنی کلی آن(اعم از جنبه_های اقتصادی و مالی) بوده ام.
در این سال‌ها از جمله اصلی‌ترین موانع اجرای برنامه‌ریزی‌های انجام شده در کشورکمبود منابع مالی عنوان شده است و بعد از آن عوامل دیگری نظیر عدم دقت در محاسبات فنی، بی‌کفایتی مدیریتی ، بروکراسی و فساد قرار داشته‌اند.
من در این یادداشت قصد پرداختن به این مسائل را ندارم . نه اینکه مسئله مهمی نباشد-که هست- بلکه می‌خواهم در خصوص دو مرحله پیش و پس از اجرا یعنی برنامه‌ریزی و اثر بخشی طرح‌ها آنگونه که در شکل 1 از دیدگاه خود تصویر کرده ام، صحبت کنم.
شکل 1- روند کلی طرح‌های توسعه‌ای
توسعه اقتصادی و برنامه‌ریزی (تا اثر)
همانطور که در شکل نشان داده‌ام سه مرحله کلی در این روند وجود دارد که در هریک از آنها مجموعه‌ای از فعالیت‌ها انجام می‌گیرد. در هرکدام از آنها نیز باید عوامل مختلفی را مورد بررسی قرار داد که می‌تواند در دستیابی به اهداف آنها موثر باشد.
از میان آنها می‌خواهم در اینجا، بر روی دو مسئله‌ای که به گمان بنده کمتر در این مراحل و با تمرکز روی جنبه های اقتصادی مورد توجه قرار گرفته‌اند بپردازم.
اقتصاد سیاسی در مرحله برنامه‌ریزی و توانمندسازی اقتصادی در مرحله اثر بخشی طرح‌های توسعه‌ای.
قسمت اول این مطلب به اقتصاد سیاسی می‌پردازد
در قسمت دوم آن به توانمند سازی اقتصادی با نگاهی به وضعیت آن در یکی از استان‌های ایران خواهم پرداخت
اقتصادسیاسی
تعاریف مختلفی برای اقتصاد سیاسی ارائه شده است. بانک جهانی اقتصاد سیاسی را مطالعه سیاست و اقتصاد و به طور خاص تعاملات بین آنها تعریف می‌کند.
این تعریف بر قدرت و منابع ، نحوه توزیع و رقابت آنها در زمینه‌های مختلف کشور و بخش‌ها و پیامدهای حاصل از آن برای نتایج توسعه متمرکز است.
اما در تعریف سازمان همکاری و اقتصادی و توسعه (OECD) ، اقتصاد سیاسی به تعامل فرایندهای سیاسی و اقتصادی در یک جامعه مربوط می‌شود: توزیع قدرت و ثروت بین گروه‌ها و افراد مختلف و فرایندهایی که این روابط را با گذشت زمان ایجاد ، پایدار و دگرگون می‌کنند. ازجمله مسائل مورد توجه اقتصاد سیاسی است.
توجه به قدرت و ثروت و توزیع آنها در جامعه از مهمترین نکاتی است که در این دو تعریف قابل توجه است.
بر اساس مطالعات انجام شده توسط بانک جهانی، مهمترین مسائلی که در اقتصاد سیاسی مورد توجه بوده را می‌توان در چهار گروه اصلی طبقه بندی کرد:
- محرک‌های ساختاری،
- متغیرهای تاریخی،
- نهادها
- و رانت.
1. محرک‌های ساختاری
شامل عوامل ساختاری و منطقه‌ای قابل توجه و موثر در توسعه هر منطقه است که از کنترل مستقیم بازیگران محلی خارج است.
تجزیه و تحلیل اقتصاد سیاسی این محرک‌ها را به فشارها و انگیزه های آنها برای ،تصمیم گیرندگان مرتبط می‌کند.
در این خصوص به طور مثال، در بررسی منابع آب مشترک (بین مناطق یک کشور یا بین کشورها) مکان قرار گرفتن منبع آب، در بالادست یا پایین دست از جمله مسائل مهم است که در کنار عوامل مختلفی نظیر میزان دسترسی به داده های مربوط به این محرک ها در زمینه‌های اقتصادی، جمعیتی، آلودگی، تغییرات اقلیم و میزان وابستگی به آب از جمله دیگر مواردی است که در این خصوص مورد توجه است.
در برخی از موارد نیز باید به روابط خاص و ساختارهای قانونی که به سبب مناسبت‌های خاص مالکیتی، میراثی و یا شکل‌گیری قلمرو و مرزها یا زبان‌های کشورها که در دوره استعمار به ارث رسیده اند توجه کرد.
2. متغیرهای تاریخی
توجه به متغیرهای تاریخی ازجمله موارد دیگری است که اقتصاد سیاسی به آن توجه دارد و در این زمینه موافقت نامه‌های حقوقی قبلی و اینکه چگونه بر فضای همکاری یا مداخلات پیشنهادی تأثیر می‌گذارند، از اهمیت برخوردار است.
درگیری‌های موجود میان مناطق بر شکل‌گیری نگرش‌ها و فرصت‌های همکاری تاثیر می‌گذارد و سبب خواهد شد تا دستیابی به اهداف برنامه‌ریزی تحت تاثیر قرار گیرد.
درگیری‌های مدنی و میزان آنها که به طور مداوم وجود داشته و یا اخیرا به وقوع پیوسته است بر تمایل گروداران در مشارکت و توانایی بخش دولتی بر اجرای برنامه اثر می‌گذارد و عدم توجه به آن می‌تواند برای دسترسی به اهداف موجب موانعی گردد.
3. نهادها
نهادها در قالب “یک قاعده بازی” رفتارها را بین دولت‌ها ، بین وزارتخانه‌ها ، بین گروداران و بین سطوح قدرت شکل می‌دهند. این قاعده بازی از تعامل ترتیبات رسمی و غیررسمی بیرون می‌آیند.
نهادهای رسمی، قوانین ، سیاست‌ها و مقررات حاکم بر یک سازمان ، کشور یا منطقه را شامل می شوند و نهادهای غیررسمی شامل هنجارها و انتظارات اجتماعی ، حمایت‌های سیاسی و شیوه‌های تقسیم رانت هستند.
تجزیه و تحلیل اقتصاد سیاسی چگونه رابطه نهادهای رسمی و غیررسمی و اینکه آنها چگونه به طور مشترک سیاستگذاری و اجرای سیاست را شکل می‌دهند را مورد توجه قرار می‌دهد.
نهادهای رسمی‌و غیررسمی با هم “قواعد بازی” را تشکیل می‌دهند. رابطه بین نهادهای رسمی و غیررسمی پیچیده است.
اگرچه انتظار می‌رود آنجا که “حاکمیت قانون” وجود دارد ، سیستم‌ها و قوانین رسمی‌بر تعاملات بین شهروندان و همچنین بین شهروندان و دولت حاکم باشند. با این حال ، در بسیاری از کشورهای درحال توسعه به خصوص کشورهای کم درآمد این گروه ، قوانین رسمی موجود به صورت انتخابی رعایت می‌شود.
به این معنی که از قوانین متناسب با شرایط استفاده شده و ممکن است مقررات منسوخ ، نامشخص یا با هم تداخل داشته باشند و در نتیجه جامعه غالباً از روابط شخصی خود برای جهت دادن ارتباطات با یکدیگر و با دولت استفاده می‌کنند.
4. رانت‌ها
رانت‌ها در اقتصاد سیاسی مورد توجه خاص قرار می‌گیرند . کلمه رانت اول بار توسط اقتصاددانان کلاسیک نظیر آدام اسمیت و ریکاردو وارد ادبیات شد اقتصادی شد.
به اعتقاد آدام اسمیت ، درآمد حاصل از یک فعالیت به سه دسته سود، دستمزد و رانت تقسیم می‌شود. سود پاداش صاحب سرمایه است، چراکه سرمایه‌اش را به مخاطره انداخته است.
دستمزد پاداش نیروی کار می‌شود، به دلیل اینکه نقش پررنگی در پروسه تولید و عرضه کالا یا خدمت ایفا می‌کند. به عقیده آدام اسمیت، در نهایت چیزی که بعد از پرداخت دستمزد و سود باقی ماند، رانت به‌حساب می‌آید.
برای درک مفهوم رانت به ساده‌ترین بیان ممکن مقاله ما در این زمینه را مطالعه نمایید:
دورنمای اقتصاد پیشرو در بیان مفاهیم اقتصادی به زبان ساده
اسمیت این رانت را مرتبط با زمین می‌دانست . پس از آن ریکاردو، این مفهوم را توسعه داد. اینجا سعی من توضیح تاریخچه نیست اما باید به این نکته توجه شما را جلب کنم که رانت، پاداش عامل تولید نیست بلکه به نوعی حق مالکانه است که به صاحب مالکیت داده می‌شود و نقشی در به حرکت درآوردن و بکار گماردن بهینه منابع طبیعی ایفا نمی‌کند؛
رابطه رانت با قیمت
در واقع رانت، جزو هزینه‌های تولید نیست و در شکل گرفتن قیمت نقشی ایفا نمی‌کند. به‌عبارت‌دیگر، رانت، سازنده قیمت نیست بلکه ساخته قیمت است. و در نتیجه رانت، ماقبل رقابت است و نه مشمول آن. اگر هنگامی‌که ریکاردو و آدام اسمیت این نظریه را بیان می کردند ، تمام تمرکز آنها روی زمین بود اما با ایجاد نهادهای رسمی و غیر رسمی رانت شکل ویژه‌ای به خود گرفت.
حضور این نهادها به خصوص دولت‌ها و دخالت آنها در اقتصاد سبب کمیابی‌های و محدودیت‌هایی شد و حقوقی بر منابع توسط آنها به وجود آمد. در نتیجه آن انحصاراتی شکل گرفت که رانت را به شکل تاثیرگذاری در مقوله اقتصاد و سیاست مطرح کرد. رابطه قدرت و سیاست نیز همواره تنگاتنگ بوده و به این ترتیب در تحلیل اقتصاد سیاسی و در مقوله رانت، هژمونی و قدرت از اهمیت زیادی برخوردار است.
این امر در تقسیم منافع و ساختار آن معنی می یابد و عدم همسوئی آن با واقعیت‌های سیاسی و عدم توجه به قدرت و نفوذ نسبی افراد و گروه‌ها در هر منطقه می‌تواند سبب مشکلات قابل توجهی در دستیابی به اهداف برنامه‌های توسعه شود.
در این میان جهت‌گیری تحقق منافع معمولا برای گروه‌های همراه سیاسی است تا کسانی که دارای قدرت صدا و قدرت محدودتری هستند.
رانت‌های اقتصادی و مالی
نکته کلیدی در این میان شیوه تقسیم رانت‌های اقتصادی و مالی است. منافع می‌توانند از دو طریق ایجاد شوند:
رقابت و نوآوری در قالب فعالیت‌های اقتصادی و یا با محدود کردن رقابت و دادن دسترسی‌های خاص یا امتیازات ویژه به به افراد یا شرکت‌های خاص. که می‌تواند در قالب انواع شیوه‌ها (از جمله ایجاد تشکیلات نظارتی برای واگذاری قراردادهای دولتی ، انتصابات افراد خاص در کمیته‌های ویژه که بر تشخیص صلاحیت برای فعالیت نظارت می‌کنند یا موارد مشابه این‌ها باشد).
گونه دوم ایجاد منافع همان رانت است. منفعتی که براساس روابط شکل می‌گیرد. تحلیل اقتصادسیاسی با کمک تحلیل‌های اقتصادی، منابع رانت در یک اقتصاد را بررسی می‌کند و نحوه توزیع آنها در بین گروه‌ها و افراد و اینکه چگونه پشتیبانی سیاسی از آن حمایت می‌کند را، مورد بررسی قرار می‌دهد.
طرح‌های توسعه‌ای از همان ابتدا و در برنامه ریزی باید به این نکته توجه داشته باشند چرا که هر برنامه توسعه‌ای می‌تواند سرشار از انواع قراردادهای دولتی، اجازه‌های جدید برای محدود کردن یا گسترش استفاده از منابع طبیعی و ایجاد یا جلوگیری از کسب و کارهای جدید باشد که توسط منابع قدرت رسمی‌و غیر رسمی رصد می‌گردند.
مطالعات بانک جهانی نشان می‌دهد که در واقع این تقسیم منافع باید بیشتر در کشورهایی مورد توجه قرارگیرد که در آن رانت از طریق محدود کردن رقابت و اعطای دسترسی خاص به افراد داخلی و در ازای آغاز یا ادامه حمایت سیاسی ایجاد می‌شود.
در این کشورها می‌توان رانت را با استفاده از افرادی که توانایی برهم زدن ثبات یا به چالش کشیدن وضع موجود را دارند ایجاد کرد و یا در یک بستر قانونی دولتی از طریق انتخابات آن را به دست آورد. بنابراین ، رانت‌ها به “واحد پول” سیاست تبدیل می‌شوند. شکل 2 ارتباطات بین عوامل موثر در اقتصاد سیاسی را نشان می‌دهد.
شکل 2-ارتباطات بین عوامل موثر در اقتصادی سیاسی
تحلیل اقتصادی و تحلیل اقتصاد سیاسی
تحلیل اقتصادی، در شکل کلاسیک آن که در قالب منفعت به هزینه اجتماعی (Social Benefit-Cost Analysis) انجام می‌شود، سعی بر آن دارد که پیامدهای اقتصادی را به طور اخص و در نوع توسعه یافته آن پیامدهای محیط زیستی و توزیعی را ارزشگذاری کرده و به عنوان هزینه ها و منافع طرح یا برنامه در محاسبه شاخص‌های اقتصادی مورد استفاده قرار می‌دهد.
اما در تحلیل اقتصاد سیاسی عوامل دیگری مورد توجه قرار می‌گیرد که می‌تواند این ارزشگذاری‌ها را تحت تاثیر قرا دهد با توجه به آنچه که گفته شد باید در مرحله برنامه‌ریزی طرح‌های توسعه در کنار تحلیل اقتصادی به تحلیل اقتصادسیاسی توجه ویژه‌ای داشت.
به خصوص آنکه مباحث مربوط به رانت در این میان از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. تحلیل اقتصادی قادر است تا رانت‌ها را شناسائی کند اما این تحلیل اقتصادسیاسی است که به توزیع این رانت‌ها توجه می‌کند.
این بدان معنی نیست که ارزیابی اقتصادسیاسی تعارضی با ارزیابی اقتصادی دارد و تأکید بر سیاست از اهمیت دانش فنی نمی‌کاهد. تجزیه و تحلیل اقتصاد سیاسی منبعث از تجزیه و تحلیل فنی و اقتصادی است.
در واقع تحلیل اقتصاد سیاسی با توجه به محرک‌های غیرفنی موثر در تصمیم گیری، سعی می‌کند تا بینشی جدید را ایجاد نماید تا با توجه به برنامه‌ریزی ، نقطه مطلوب آنچه از نظر فنی مطلوب و از نظر سیاسی امکان‌پذیر است ، را بیابد و در این راستا نیاز به دانش تخصصی در مورد مسائل فنی ، اقتصادی و سیاسی – نهادی و رانت است.
شکل3- رابطه بین تحلیل اقتصادی و تحلیل اقتصادسیاسی
اهمیت تحلیل اقتصادسیاسی
تحلیل اقتصادسیاسی می تواند با شناسائی قدرت موثر در توزیع رانت،شکل واقع بین‌گرایانه‌تری از طرح‌های توسعه‌ای را ارائه نماید. زیرا با شناخت صحیح از مفهوم قدرت و هژمونی امکان برنامه‌ریزی منجر به اثر را افزایش می‌دهد.
به گمان من امروزه هیچ برنامه توسعه‌ای در جهان در مرحله برنامه ریزی نمی‌تواند بدون توجه به مفهوم قدرت به عنوان یکی از عناصر مهم، در اجرایی بودن برنامه‌ریزی و سیاست‌ها برنامه موفقی باشد در عین حال شناسائی ردپای این عامل در توزیع رانت‌ها که امروزه به توزیع منافع رانتی در منابع طبیعی رسیده است حتی برای اصلاحات جزئی در راستای توسعه پایدار ضروری است.
بنا بر تحقیقات انجام شده در این خصوص در کشور، ارزش‌ها و هنجارها به عنوان پیشران‌های اجتماعی، در شکل‌گیری قدرت سهیم هستند و در این نوشته سعی شد تا تاثیر این عامل، در تحلیل اقتصادی مورد تاکید قرار گیرد. در عین حال به سبب پویایی پدیده قدرت، تعریف قدرت در دوره‌های زمانی ودر شرایط مکانی مختلف، متفاوت خواهد بود.
براین اساس، آشنایی و شناخت ماهیت و ابعاد مختلف قدرت و هژمونی (به مثابۀ یکی از مشتقات آن) بسیارحائز اهمیت است .
من در بخش دوم این نوشته به تاثیر توانمندسازی اقتصادی در اثر بخشی برنامه های توسعه ای خواهم پرداخت.
محمد ابراهیم رئیسی(پژوهشگراقتصاد)